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关于《中华人民共和国预算法》实施情况的检查报告
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根据莆田市人大常委会2017年工作要点,经主任会议研究,组成了以市人大常委会副主任林金波为组长,部分常委会委员和市人大代表为成员的执法检查组,于7月中下旬,对我市贯彻实施《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)情况进行检查。执法检查组听取了市财政局、市审计局等部门的汇报,并与市直有关部门进行了座谈,各县区政府、管委会也提供了书面汇报材料。现将有关情况报告如下:

一、主要工作和成效

(一)逐步完善全口径预算编制体系。一是建立完善全口径预算体系。自2015年起,全面启动全口径预算编制工作,将政府的全部收入和支出纳入预算管理,逐步建立了由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的全口径预算体系框架。二是加强四本预算之间的衔接。强化了政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接。2015年以来,按照国务院统一部署,将残疾人就业保障金、育林基金等9项基金调整转列一般公共预算并统筹使用,将污水处理费和水土保持补偿费等2项收入转列政府性基金预算。2015-2016年,市本级一般公共预算分别从政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金61467万元、1749万元。三是完善国有资本经营预算制度。逐年提高国有资本收益上缴公共财政的比例,2015-2017年市国资委监管企业可分配利润上缴比例由5%提高到10%、再到15%。四是规范预算编制规程。完善部门预算的编制方法,实行“两上两下”的编制流程,不断加强预算精细化管理,市本级一般公共预算支出、政府性基金预算按其功能分类编列到项;按其经济性质分类,基本支出编列到款。

(二)逐步深化预算管理改革。一是有序推进预决算信息公开。建立预决算信息公开平台,除涉密信息外,政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算等全部对社会公开,实现市县区全覆盖。规范政府预决算公开内容与方式,逐步将政府及部门财政专项资金管理清单目录、管理办法、采购信息、预算绩效等纳入预决算公开范围,提高预决算的透明度。二是全面清理整合专项资金。取消一次性、政策到期或绩效评价较差的专项资金,归并用途相近或交叉重复的各类专项,并在清理整合的基础上,建立部门专项资金管理清单。2016年底,市财政局根据上级统一部署,对31项市级财政专项资金(含原未纳入管理5项)进行清理整合,共撤销5项、合并1项、新增2项,至目前还有27项。三是继续清理盘活存量资金。建立“年初预算、调整预算和年终财政决算”定期清理机制,及时跟踪监控财政与部门存量资金情况,2015-2016年市级财政共清理收回结余结转资金33.9亿元,其中财政存量29.4亿元,部门存量4.5亿元,统筹用于化解政府债务支出或用于棚户区改造、城乡基础设施等重点领域,加快资金使用,防止存量资金二次沉淀。统筹市直7家经营性收费事业单位存量资金1亿元,用于补充我市中小微企业发展再担保公司的流动资金。四是进一步推进预算绩效管理。2015年要求预算金额在100万元以上的为民办实事等重点项目和2015年新增的项目等3类项目都要编报项目预算绩效目标,扩大至2016年一般公共预算项目支出全部编报预算绩效目标。出台项目支出绩效评价管理办法,对项目绩效评价工作组织管理、程序、评价内容和方法提出操作规范,并将评价结果作为预算安排和调整的依据。

(三)逐步强化预算执行管理。一是扎实组织财政收入。认真落实财税部门收入协调机制,加强预算执行分析与监测,实时跟踪重点税源企业及“营改增”试点行业税负变化情况,加大税源的排查和监控力度,寻税源、抓管控、促清欠,堵塞漏洞,实现有效增收。二是强化预算执行约束。实行用款计划管理,严格按照本级人大批准的预算拨付资金,提高预算支付效率。实施国库动态监控,建立预算单位银行账户动态监控管理体系,实时掌握财政资金支付全过程。三是落实支出进度通报机制。建立支出进度考核通报机制,督促支出进度偏慢的部门单位采取有效措施加快支出进度,让有限的资金尽快发挥效益。2015-2016年,一般公共预算和政府性基金预算的年终结余结转资金都在上级要求的规模之内。四是全面深化监督检查。财政、审计部门加强对部门预算执行、财税改革和重大政策措施落实、政府重点投资项目、扶贫等重点专项资金管理使用情况的监督检查,在推进项目建设、规范财务管理、提高资金绩效、强化政策落实等方面发挥了积极作用。

(四)逐步规范政府债务预算管理。一是按时完成存量债务甄别工作。按照中央要求,2014年底至2015年初,开展了地方政府存量债务清理甄别工作,经上级清理核查,2014年底我市存量债务为386.70亿元。二是实行债务限额管理。截止2016年底,经省政府核定并经同级人大常委会审查批准我市政府债务限额为443.74亿元,其中:一般债务139.91亿元,专项债务303.83亿元。实际债务余额(负有偿还责任债务本金)416.09亿元,其中:一般债务131亿元,专项债务285.09亿元,债务规模控制在省政府核定的债务限额之内。三是有计划地开展债务转换。通过竞争比价、协商谈判、杠杆调控等方式,优先选择低利率的金融机构或贷款类别,用低利率的贷款置换高利率的贷款,进一步调整优化债务期限和利率结构,延长债务期限,降低融资成本。2015-2016年全市共置换债务266.14亿元,其中一般债务52.66亿元,专项债务213.48亿元。四是加强债务动态监管。持续抓好政府存量债务清理甄别及核查工作,摸清政府存量债务底数,建立起债务分析、风险预警、定期报告、新增备案、对外担保等一系列管理制度,健全债务的动态监管体系,规范地方政府债务管理。

二、存在的主要问题

(一)预算编制的精准度不高。一是预算编制未结合部门存量资金,造成预算执行率低。市环保局、市民政局等单位在编制2016年支出预算时,未能结合以前年度结余结转资金情况,年度预算执行率均在30%以下,导致财政资金闲置。二是部分项目前期准备不充分、实施程序复杂等造成项目进度缓慢或停滞。2016年7月,省环保厅下达我市2016年水污染防治专项资金,其中分配市环保局9781万元,但截至2017年3月该资金尚未启动使用,项目未开展。三是项目安排未能很好地按照轻重缓急进行有效安排,导致每年结转结余较多。2016年底,财政已支出而单位未支出的项目资金达7亿多。四是政府性基金支出预算编制的前瞻性不够,年度预算调整幅度较大。2016年预算执行中,市本级政府性基金支出预算调减8.48亿元、调增10.11亿元,约占年初预算的16%。

(二)预算绩效管理的约束力不强。一是财政资金绩效管理覆盖率不高。2015年,要求市本级一般公共预算中预算金额在100万元以上的项目支出,均编报预算绩效目标,但实际编报率仅74.6%。当年我市在全省预算绩效管理考核中排名第六。二是预算绩效目标编报不够科学合理。审计抽查发现,有的部门单位绩效目标主要由财务部门负责编制,未经过业务职能部门的充分调查研究和科学论证,编制出来的绩效目标,有些目标值没有细化,表述比较笼统,不便于操作。三是部分绩效评价质量较差。审计抽查部门单位绩效自评报告发现,有的部门对项目绩效完成情况分析不全面、不透彻,存在填报内容不够准确,绩效评价流于形式,部门绩效自评整体质量参差不齐。四是绩效评价报告审核不到位。预算部门按要求向财政部门报送财政支出绩效自评报告,但财政部门未进行全面复核,且没有提出审核意见,财政部门对部门支出项目使用效果如何没有给予绩效评价,造成绩效评价结果与预算安排相脱节,运用绩效评价结果推进预算管理的实效性还不高。

(三)财政潜在风险压力不容忽视。2016年底,全市政府债务余额416.09亿元(其中:一般债务131亿元,专项债务285.09亿元),债务规模虽然控制在省政府核定的债务限额之内,但从政府债务分年度还本付息情况看,自2017年起全市政府债务陆续进入还本付息的高峰期。据统计,2017年、2018年、2019年、2020年、2021年、2012年及以后年度应由政府偿还的债务本息分别为50.34亿元、67.31亿元、37.27亿元、78.97亿元、75.61亿元和160.34亿元,其中专项债务本息占大头,约占68.5%。而政府债务还本付息主要依赖土地出让金收入,因土地资源有限,政府偿债压力较大,债务风险不容忽视。同时,从财政部对我市测算2015年债务风险指标情况看,市本级、仙游县的综合债务率控制在100%之内,但涵江区、秀屿区(含北岸)的综合债务率较高,财政潜在风险压力不容忽视。

(四)国有资本运营管理机制不完善。据统计,截止2017年6月底,市本级10家国有集团公司资产总额703亿元,比上年同期增长21.35%;负债总额323亿元,比上年同期增长25.04%;所有者权益总额380亿元,比上年同期增长28.60%。主要存在问题是:一是国有资产布局不尽合理。目前市国资委所出资企业户数偏多,由此造成户均资产偏少、资本要素分散,与规模经营、集约管理的要求尚有差距。同时,国有企业主业欠突出,业务雷同、功能交叉和机构重复设置带来业务同质化竞争、运行管理成本高的问题较为突出。二是企业发展活力不足。企业法人治理机制不完善,政企权责不清晰,企业市场主导权不足,市场拓展意识不强,创新动力不足,企业盈利能力较弱,缺少应有的生机和活力。三是企业内控体系、激励与约束机制不健全。企业内部制度评价体系不完善,侧重满足于外部审计和监督检查需要,实际执行不到位。企业经营层和员工的内部考核评价机制不健全,收入分配制度改革滞后,激励约束作用不强。四是国有资本作用发挥不充分。国有资本在我市经济社会发展中的主导骨干作用发挥不足,国有资金整合放大效应不强,在主导产业培育和重大项目引资中未能发挥引领作用。

三、意见建议

(一)强化政府性投资项目预算编制工作。一要积极推进中期财政规划管理。做好与各项规划、重大收支政策的衔接,强化中期财政规划对年度预算的指导性和约束力,提高政府重点支出和重大投资项目预算编制的科学性、准确性。二要加快预算“项目库”建设。提前做好项目可行性研究、评审等前期准备工作,分清轻重缓急,加强预算安排与政府重点工作、重点项目的衔接,确保预算一旦批复或下达就可以使用。规范项目设置,加强实施项目滚动管理,逐步完善项目退出机制。三要健全项目预算审查机制。突出审查重点,严把预算编制审核关,突出对支出预算和支出政策的审查,促进支出预算编制更加规范、科学、合理。四要提前部署做好预算编制工作。提前于今年9月份起部署编制下一年度预算,全面落实“两上两下”预算编制流程,力求部门预算满足动态工作需要,提高预算编制质量,使部门预算编制更加科学、合理。

(二)强化专项资金绩效评价。一要加强绩效的目标管理。科学合理设定绩效目标,做到具体、明确、量化。二要加强绩效的运行监控。加强专项资金使用的跟踪监控,重点监控预算支出是否符合确定的绩效目标。通过分析和预测绩效运行趋势,及时发现项目预算执行中存在的问题,将执行不好甚至无法执行的项目资金调整到急需的地方,切实提高财政资金使用效益。三要加强重点支出的绩效评价。在预算部门自评的同时,要选择群众关心的民生项目、社会各界关注的重大建设项目和举债项目委托第三方开展重点评价,并对评价质量综合评估,提高绩效评价的真实性、科学性。四要重视发挥审计监督职能。强化审计监督,突出对重大政策措施、政府性投资项目和重点专项资金等方面的跟踪审计和绩效审计,促进财政资金的规范管理、高效使用。认真开展本级决算草案审计工作。

(三)强化政府债务风险防控。一要全面规范地方政府债务管理。认真按照预算法及国务院、财政部有关规定的要求,严格政府及部门举债程序,强化政府债务限额管理,将政府债务分类纳入预算管理,各级政府债务余额严


格控制在批准的限额之内。二要切实做好政府举债融资行为的整改工作。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(闽财债管[2017]17号)要求以及市领导的批示精神,着力加强地方政府债务监管,全力按时做好地方政府举债融资行为的清理整改工作。三要妥善处理存量政府债务。加大地方政府债券置换存量债务工作力度,切实做到按时完成转换工作。健全偿债机制,制定债务还本付息的中长期规划,有规划、有计划进行中长期土地收储,细化还本付息的土地储备,为还债提供支撑和依据,并做好年度政府债务还本付息的预算管理,逐步化解存量债务。严格控制新增地方政府债务,使债务规模控制在合理范围,有效防范政府债务风险。四要完善债务风险评估和预警机制。研究完善各级政府性债务风险应急处置预案,督促高风险地区切实采取化债措施。健全公开透明的债务风险防控指标体系和考核问责机制,密切关注地方政府债务的动态变化情况,努力防范化解财政风险。

(四)强化国有资本运营管理。一要整合功能搭好平台。按照“同业整合、优势互补、合理配置”原则,对现有市属国有企业整合重组为四大类:整合土地收储中心、水务等优质资产,组建承担政府性投资项目的投融资平台公司;将城投、交投、建投等集团划入新组建的承担政府性项目的建设运营公司,把现有集团公司承担的城市基础设施项目、民生公益性项目的建设和运营任务整合交由新组建的运营公司实施;将湄控、南日、兴发等合并重组设立从事盈利性产业发展的产业投资运营公司;承担公益性事业发展的公益性平台公司。二要理顺权责规范运作。理清产权,首要是理顺公益性项目和经营性项目的投融资和经营责任,厘清政府和企业职责,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度。健全完善国有企业法人治理结构,转换经营机制,开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营管理者,职业经理人制度试点,赋予国有企业市场主体地位,进一步提升国有企业运行效率。三要突出正向激励提升效能。深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革,在公司内部的引入竞争机制,并探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度与激励奖惩机制,激发员工干事创业热情。四是改革完善国有资产管理体制。健全完善国有资本投融资运营平台,探索设立国企财务集中调度中心,将国有资金通过投融资运营平台进行整合增资放大,发挥更大效益。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,加强对国有企业运营管理的监督。

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